穗府办规[2020]18号

广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　为实施乡村振兴战略，推动我市农村住宅建设规范化管理、便捷化服务，根据中央、省关于深化农村宅基地管理制度改革的要求，结合我市实际并经市人民政府同意，制定本实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）基本原则。

　　1.坚持问题导向。聚焦我市农村住宅建设中存在的难点问题，分类研究，多渠道推动农村用地建房选址布局合理化、管理程序规范化、事项标准化、审批便捷化。

　　2.坚持分类施策。根据不同的村庄类型、经济基础、民风民情、人文积淀等实际情况，在尊重农民意愿的基础上，因势利导，分类施策，有效破解各类难题。

　　3.坚持盘活存量。充分利用增减挂钩、拆旧复垦等政策，加大农村土地综合整治、宅基地整理、村庄拆改力度，改善农村人居环境，提高节约集约用地水平。

　　4.坚持服务意识。充分考虑农民生产生活需求，提供更多的便民、利民服务措施，不断提升农民获得感、幸福感、安全感。

　　5.坚持共治共管。重点整治农村“两违”、削坡建房以及造成住房安全隐患等问题，整合执法资源，强化协同联动，完善长效监管机制。

　　（二）适用范围。本实施意见适用于规范我市农村村民宅基地建房和村改居居民在集体土地上建房的管理。

　　二、明确一户一宅标准

　　（三）“一户”的认定。符合以下4种情形之一的可认定为“一户”：

　　1.夫妻与未达到法定婚龄子女同住的为一户。

　　2.有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹达到法定婚龄或结婚后可申请分户。

　　3.是独生子女的，结婚后可以继续与父母为一户，也可单独立户。

　　4.离异后无房一方再婚且配偶无房的可为一户。

　　（四）“一宅”的认定。由村（居）民自行向村委会（村集体经济组织）申报，经村委会（村集体经济组织）组织公示后无异议的，由村委会（村集体经济组织）出具意见，并报镇人民政府或街道办事处（以下简称镇街）审核确认。各区人民政府要按照“以成员认定、以户取得”的原则，进一步完善以户为单位取得宅基地分配资格的具体条件和认定规则，不以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件。

　　（五）其他情形。符合分户建房条件，但未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准，且实际使用的建筑面积没有超过分户后建房合计建筑面积标准的住宅，在符合村庄整体风貌或整治后与周边整体环境相协调的情况下，视为多户合并建房，每户可认定为“一户一宅”。

　　（六）明晰“一户一宅”负面清单。存在以下情形之一的，不得再申请新建农村住宅或购买村民公寓式住宅：

　　1.不符合分户条件的。

　　2.存在“一户多宅”情形的。

　　3.将原有住宅出卖、出租、赠与他人的。

　　4.已视为多户合并建房，并认定为“一户一宅”的每一单户。

　　5.违反“建新拆旧”政策，未将旧宅基地退回给集体经济组织的。

　　三、夯实规范管理基础

　　（七）加快农村房地一体确权登记工作。加强农村地籍调查成果的管理和应用，全面掌握全市宅基地、集体建设用地数量、分布等状况，开展集体土地使用权以及其上房屋的调查和存量数据整理工作，建立农村房地一体不动产权籍调查数据库，为宅基地、农村住宅、集体建设用地确权登记颁证和新安排宅基地提供基础性支撑。

　　（八）明确存量宅基地房屋确权登记原则。

　　1.1986年12月31日前已建成的农村住宅，至今未扩建或翻建，经村委会（村集体经济组织）同意并公示无异议的，由村委会（村集体经济组织）报镇街审核同意后，予以确权登记。

　　2.有合法的宅基地使用权来源材料，1987年1月1日至1998年12月31日已建成的农村住宅，经村委会（村集体经济组织）同意并公示无异议的，经镇街确认符合建房面积标准的，按实测房屋面积予以确权登记；

　　有合法的宅基地使用权来源材料，1999年1月1日至2015年7月14日已建成的农村住宅，经村委会（村集体经济组织）同意并公示无异议的，经镇街确认符合“一户一宅”和建房面积标准的，按实测房屋面积予以确权登记。

　　3.无合法的宅基地使用权来源材料，2015年7月15日前已建成的，未经批准占用土地建设的农村住宅，区规划和自然资源部门应当核查土地和规划情况，根据不同时期管理政策确定房屋是否符合确权登记条件。对于符合分配宅基地建房资格的农户，经村委会（村集体经济组织）同意并公示无异议，经镇街确认符合“一户一宅”和建房面积标准的，可申请办理确权登记。涉及新增建设用地的，需补办用地手续后申请办理确权登记。

　　4.符合确权登记的农村住宅，建房面积超过“一户一宅”建房标准的，按照标准规定的面积予以确权登记，超过部分在登记簿和《不动产权证》附记栏中注明不作为权属面积登记。

　　5.存量宅基地房屋的建房面积标准由各区人民政府依据辖区历史施行政策确定。2015年7月15日后建成的农村住宅，按现行相关法律法规处理。

　　6.非本村集体经济组织成员存量宅基地房屋按以下原则确权登记：

　　（1）非本村集体经济组织成员因扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法对新建房屋及占用的宅基地予以确权登记。

　　（2）非本村集体经济组织成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《不动产权证》附记栏应注记“该权利人为本村集体经济组织成员住宅的合法继承人”。

　　（3）居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该村委会（村集体经济组织）出具证明并公示无异议的，可依法办理确权登记，在《不动产权证》附记栏应注记“该权利人为非本村集体经济组织成员”。

　　（4）农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记。

　　四、明确新建农村住宅建设标准

　　（九）农村宅基地建房标准。新批准农村宅基地每户建筑基底面积控制在80平方米以内，建筑面积控制在280平方米以内，建筑层数不超过3层，根据功能需要可以增设梯间和功能用房，3层部分建筑高度≤11米，设梯间和功能用房的建筑高度≤14米。新建住房必须按照已经批准的规划图纸建设，不得擅自改变规划。对于村（居）民已有证的原有宅基地房屋的拆建、改建，可按照总建筑面积≤280平方米，限高≤14米的控制要求，按原用地面积进行建设。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，各区可根据辖区实际制定建筑层数、建筑高度控制标准。

　　（十）村民公寓式住宅建设标准。村民公寓式住宅建设首先要考虑历史欠房户和新增分户需求，因地制宜、集中布局，体现节约集约用地和方便生产生活的原则，按照城市居住小区标准进行集中建设。每户村（居）民可以选择1套或者多套公寓式住宅，每户总申请的建筑面积控制在280平方米以内。村民公寓式住宅建设应考虑在首层或地下为每户另外安排一个农机（车辆）停放位置和工具设备房。在村民公寓式住宅建设中，可预留部分住房作为本村新增分户申请住宅时使用，在未分配前必须以村集体经济组织（以投资建设主体确定）为业主进行确权登记，严禁出售给本村以外的人员或组织机构。

　　（十一）宅基地及住房置换城镇住房标准。为鼓励村（居）民集中“上楼”居住，加快城镇化进程，经区人民政府审核批准，可以按照其宅基地上已经确权发证的符合规定的住房面积1∶1的比例，在相邻区域置换成拆迁安置房；宅基地住房确权面积小于280平方米的，超出确权面积部分按安置房建设成本价交纳费用后进行置换，置换总面积最多不超过280平方米；宅基地住房确权面积超出280平方米的部分，可予以相应的货币补偿，货币补偿标准由各区制定。

　　五、因地制宜，分类施策

　　（十二）已纳入城市更新三年行动计划的村庄或村改居区域的建设管理要求及程序。

　　1.建设管理要求。

　　改造实施方案已经批准的，按照《广州市城市更新办法》（市政府令第134号）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》（穗府办〔2015〕56号）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）规定执行，在城市更新改造策划和实施方案中衔接落实村（居）民住房需求，建设公寓式住宅，不得新增村（居）民住宅用地，但存量住宅可以进行原状维修。有计划地把旧村改造成为功能配套完善、环境优美的城市新社区。在改造实施方案未批准前，对属于危房、符合“一户一宅”的村（居）民，允许进行危房原址重建，对不可移动文物或历史建筑、传统风貌建筑、预先保护对象等保护建筑应实施危房治理及保护修缮。

　　2.建设管理程序。

　　进行原状维修，符合以下情形的无需办理规划审批手续。

　　（1）内部合理调整各楼层层高，但不作为不动产权证变更建筑面积的依据。

　　（2）非文物保护单位、非历史建筑、非传统风貌建筑及非预先保护对象，更换原坡屋顶的屋面材料、改变房屋屋顶结构或将坡屋顶改为平屋顶，不超过房屋原有坡屋顶檐口高度。

　　（3）仅在房屋内部增设梁、柱等结构加固、更换楼板或拆除、改建房屋内部楼梯，不影响房屋外立面。

　　（4） 符合建筑设计规范，升高或降低室内地台不大于0.45米。

　　（5）非文物保护单位、非历史建筑、非传统风貌建筑及非预先保护对象，更换外墙饰面材质或更换门窗，不改变房屋门窗位置、尺寸。

　　文物保护单位或历史建筑、传统风貌建筑、预先保护对象等保护建筑或改变结构安全的原状维修工程，按相关文物保护、历史文化名城保护等规定办理。

　　进行危房（砖木结构房屋以及经鉴定为严重损坏房、局部或者整幢危房的存量住宅）原址重建，村（居）民可向区规划和自然资源部门申请办理危房原址重建建设工程规划许可证，重建住宅控制在原有合法产权建筑面积和原基底范围内，不得改变使用性质。涉及文物保护单位保护范围、建设控制地带的，按照文物保护相关规定办理。

　　（十三）暂未纳入城市更新三年行动计划、位于城镇开发边界内的村庄或村改居区域建设管理要求及程序。

　　1.建设管理要求。

　　新增分户住房主要通过建设公寓式住宅或联排式住宅解决，不得新建单家独院式住宅，充分利用现有存量建设用地，完善基础设施和公共服务设施建设。积极统筹推进将农村住宅建设与利用集体建设用地建设租赁住房、被征地拆迁安置房、旧村改造复建房等有机结合，保障村（居）民合理的居住需求。

　　对于持有集体土地房产证、集体土地使用证（个人住宅建设用地）及宅基地证（符合“一户一宅”及宅基地建房标准）的村（居）民个人住宅主要通过加建、原址重建或改建等形式实施建设，涉及不可移动文物或历史建筑、传统风貌建筑、预先保护对象等保护建筑，应按历史文化名城保护有关规定实施保护修缮。

　　优先建设村民公寓式住宅。位于中心城区范围的城中村，在未实施改造前，以村委会（村集体经济组织）为主体，按今后3年—5年村集体可能新增的建房需求测算建设量，申请选取本村内适量规模、符合规划的土地先行建设村民公寓式住宅，本村集体经济组织成员具备宅基地建房资格的，由村委会（村集体经济组织）按宅基地管理规定组织分配，按建设成本价交纳费用；分配后结余的房屋整体确权到村集体组织名下，可按租赁住房管理使用；今后若有符合新增分户条件的，可安排给新增分户使用并给予分户确权登记；涉及征地拆迁安置的，可作为现成的拆迁安置用房使用并给予确权登记；启动旧村改造的，可作为提前建设的村（居）民复建房，纳入旧村改造建设成本核算。

　　位于城镇开发边界内中心城区范围外的，鼓励建设村民公寓式住宅，也可建设联排式住宅。

　　2.建设管理程序。

　　建设公寓式住宅的，按照《广州市城乡规划程序规定》（市政府令第168号）、《广州市城乡规划技术规定》（市政府令第168号），以村委会（村集体经济组织）为主体申请办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和用地手续。

　　申请加建、原址重建或改建的村（居）民个人住宅，无需申领规划设计条件，经镇街确认符合“一宅一户”和建房面积标准的，直接申请办理房屋建筑加建、原址重建或改建的建设工程规划许可证，加建、原址重建或改建后的房屋仍需符合宅基地建房控制标准。涉及文物保护单位保护范围、建设控制地带的，按照文物保护相关规定办理。

　　（十四）暂未纳入城市更新三年行动计划、位于城镇开发边界外的村庄建设管理要求及程序。

　　1.建设管理要求。

　　主要实施空心村改造和零星建房管理，落实“建新拆旧”。依据村庄规划审批村民个人住宅，核发乡村建设规划许可证。鼓励建设公寓式住宅和联排式住宅。落实村庄规划布局和风貌管控要求，彰显岭南特色。

　　2.建设管理程序。

　　对于符合“一户一宅”政策的本村村民，具备本村集体经济组织成员资格的，可以户为单位向村委会（村集体经济组织）提出个人住宅建设申请（含新建、加建、拆建等情形），按照《广州市人民政府办公厅关于印发广州市乡村建设规划许可证实施办法的通知》（穗府办规〔2020〕17号）、《广州市国土资源和规划委员会关于印发广州市村庄集体建设用地报批实施细则的通知》（穗国土规划规字〔2018〕7号）程序审批。

　　（十五）盘活存量土地。

　　在维护村（居）民合法权益的前提下，经村委会（村集体经济组织）同意，通过有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导宅基地有序规范退出。村委会（村集体经济组织）可以出租、合作、入股等方式盘活利用空闲农村住宅及宅基地，兼顾古村落旅游开发与文化保护。在保障闲置宅基地、闲置农村住宅原权利人合法权益，并符合宅基地建房标准的前提下，可以村委会（村集体经济组织）为单位，申请办理建房审批，进行拆旧建新，用以建设乡村振兴项目。积极推动拆旧复垦农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地，复垦腾退出来的建设用地指标优先保障所在村建设需要后，结余部分以公开交易方式流转用于城镇建设，促进闲置宅基地盘活利用。

　　六、加强农村住宅建设保障力度

　　（十六）强化规划引领。结合国土空间规划体系改革，市规划和自然资源部门指导各区从农村实际出发，尊重村（居）民意愿，体现地方和农村特色，结合各区地质灾害防治规划和地质灾害危险性调查评估情况，因地制宜编制或修编村庄规划或控制性详细规划，预留一定的建设用地规模解决历史遗留宅基地问题，保障村（居）民新增分户建房的合理需求，合理布局农村生产、生活和生态用地，鼓励农民集中建房，切实避开危险区域，形成相对集中、集约高效、安全可靠的村庄用地建设布局。

　　（十七）强化用地保障。规划和自然资源部门要加强对农民建房办理建设用地审批手续的指导，新增建设用地审批所需计划指标在年度土地利用计划中统筹安排，应保尽保。各区人民政府负责安排农民建房用地，督促镇街、村委会（村集体经济组织）按规定办理建设用地手续。镇街负责指导村委会（村集体经济组织）进行用地选址并出具用地规划选址意见，指导村委会（村集体经济组织）组织用地报批材料。村委会（村集体经济组织）作为农民建房用地的申请主体，具体负责组织村（居）民建房新增建设用地材料。

　　（十八）强化公示公开力度。充分发挥基层自治，运用村集体经济组织成员代表大会、村内公示等方式实施规范管理，推行农村住宅建设“六公开”制度（村庄规划公开、审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开、投诉举报方式公开），农村建房现场必须挂施工公示牌，公布建房楼层、面积、彩色立面图、材质等信息，自觉接受政府和村（居）民监督。

　　（十九）组织实施保障。

　　各区人民政府负责组织开展农民住房需求调查摸底工作，可根据本实施意见制定本辖区具体操作细则。统筹协调辖区农村住宅建设管理和削坡建房整治工作，提供资金、人员等方面的支持，保障农村住宅建设规范化管理。

　　市农业农村部门负责根据国家、省的相关要求，指导各区制定本地农村宅基地审批管理制度，建立健全宅基地分配，使用、流转、违法用地查处等管理制度，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用。

　　市规划和自然资源部门负责做好规划和用地保障，指导各区规划和自然资源部门对存量住房进行规划和土地核实确认，指导镇街对新增宅基地建房核发乡村建设规划许可证，对可能遭受地质灾害危害的新建农村住宅，其配套地质灾害治理工程验收合格后办理确权登记；制定乡村规划师和乡村规划联络员制度，引导村（居）民依法依规建设住宅。

　　市住房城乡建设部门负责组织编制《广州市美丽乡村民居设计图集》，供广大村（居）民免费使用，做好推广普及工作，指导村（居）民科学使用图集，并根据实际情况及时更新；加强对村民公寓、村公共服务设施等建设项目设计和建设的指导；督促各区人民政府落实农村削坡建房整治工作。

　　城市管理综合执法、民政、公安等其他相关部门依职责协同配合做好农村住宅建设的组织实施保障工作。

　　镇街负责组织实施农村住宅建设管理，整治农村削坡建房，加强农村住宅建设的监督执法，对存量住房是否符合“一户一宅”建房面积标准进行审核确认，对新增宅基地建房进行审批，受委托核发乡村建设规划许可证；指导各村聘用乡村规划联络员，在村（居）民和政府部门之间架起一条“快速通道”，提供政策咨询，提高报建效率，协助村（居）民合法、安全建房。

　　村委会（村集体经济组织）负责建立村社两级农村住宅建设管理制度，做好本村集体经济组织成员申请宅基地建房的资格审核、分配、公示、管理等，组织存量住宅确权公示工作，积极做好组织协调工作。

　　七、多渠道统筹农村住宅建设资金

　　（二十）各区人民政府安排资金投入。各区人民政府可根据本区的实际情况将村（居）民申请建设个人住宅涉及的现状地形图规划核查、规划放线、用地规划核实等费用纳入本级财政预算，并对符合条件的农村住宅建设给予住房设计费用和建筑风貌补助。对建设村民公寓“上楼”居住的，节余用地优先安排村公共服务设施后，可以作为村集体经济发展用地，并给予一定的资金支持，具体标准由各区人民政府结合辖区实际制定。

　　（二十一）用好用活拆旧复垦政策。稳步推进拆旧、复垦、交易和分配，复垦指标收益扣除成本后，净收益按5%、5%、5%、10%和75%的比例分配给区级财政、镇级财政、村委会、土地所有权人和土地使用权人。

　　（二十二）推进农村住房建设金融创新。加快农村信用体系建设，推进小额贷款公司和村镇银行发展，拓展农村建房融资渠道。探索建立利用农村集体建设用地使用权、农村住房所有权及所占宅基地使用权抵押贷款制度，帮助农民将土地和住房转化为财产。

　　八、强化监督管理，建立长效机制

　　（二十三）提升综合执法效能，遏制新增违法建房。

　　各区人民政府建立农业农村、规划和自然资源、城市管理综合执法、住房城乡建设、消防、公安等多部门共同参与的综合执法机制，强化信息连通、资源共享，完善农村违法用地建房巡查、制止、查处、治理、监管执法链条。要综合运用动态巡查、网格化管理、卫片执法、专项执法等多种执法手段和方式加强对农村住宅建设的管控，建立农村建房管理新秩序。

　　镇街是农村违法用地建房查处的实施主体，负责履行“两违”巡查、监管、查处职责，发现新增违法行为第一时间通过执法联动机制发挥供水供电联动控制作用，跟进后续拆除、整治。

　　（二十四）纳入信用体系管理，实施长效防治。各区人民政府要按照《广州市公共信用信息管理规定》（市政府令第166号），将农村住宅建设情况纳入社会信用体系管理，对农村住宅建设中出现的违法违规行为列入失信记录，对行为主体采取相应的惩戒措施，以社会信用体系强化对农民违法建房行为的有效制约，逐步营造“不敢违建、不能违建、不想违建”的社会氛围，实现对农村违法建房行为的长效防治。

　　（二十五）切实发挥村社作用，强化村（居）民监督。镇街、民政、规划和自然资源部门要指导村社两级健全完善农村住宅建设管理的“村规民约”，指导村（居）民依法实施农村住宅建设活动。充分发挥村（居）民理事会、议事会（厅）等作用，将农村住宅建设管理制度纳入村规民约，明确本村集体经济组织申请建房的资格条件、申请程序、审核程序，明确收回、调剂旧宅基地、调处权属纠纷的工作要求等，组织召开集体经济组织成员代表大会，做好村（居）民建房申请审核工作，及时公示审批结果。及时发现和制止违法建设行为，并向镇街报告。

　　九、强化措施保障，落实责任追究

　　（二十六）构建联合协同工作机制。构建农村住宅建设管理“市主导、区主责、镇街主抓、村社主体”的工作格局，建立联席工作会议制度、工作规则、部门分工和联合协同工作机制，整合资源，督促检查、推动落实。

　　（二十七）加强宣传培训。各区人民政府、镇街要加大农村住宅建设管理法规和政策的宣传力度，提高村（居）民对宅基地所有权属于集体经济组织而非“祖宗地”的认识，引导村（居）民自觉遵守规范、支持美丽乡村建设。各区要及时总结宣传先进典型，曝光问责负面典型，形成合法合理合规使用农村宅基地建房、提升乡村风貌的良好氛围。

　　（二十八）加强责任追究。对非法出售、转让宅基地，采取非法手段骗取宅基地登记，超过批准用地面积或者擅自变更位置建住宅的，相关批准、登记文件由相应职能部门按程序予以撤销或确定为无效。对涉及农村住宅建设管理的行政管理部门及其工作人员违反本意见，不依法履行职责的，由有权机关责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　本实施意见自印发之日起施行，有效期5年。

广州市人民政府办公厅

2020年7月22日

公开方式：主动公开

广州市人民政府办公厅秘书处2020年8月3日印发